DETIKNUSANTARA.CO.ID – Secara doktriner dan konseptual, tata kelola keuangan daerah ditempatkan dalam kerangka asas legalitas yang bersifat imperatif (doktrin Het Legaliteitsbeginsel). Dalam konteks hukum administrasi negara dan tata negara, setiap tindakan hukum pemerintah, termasuk di dalamnya tindakan material berupa komitmen pengikatan kontrak pengadaan barang dan jasa pemerintah, harus selalu berlandaskan pada wewenang yang sah dan alokasi anggaran yang secara yuridis telah eksis. Dalam rezim Hukum Keuangan Negara yang dipagari oleh Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, ditegaskan kewenangan membuat komitmen pengeluaran keuangan daerah tidak bersifat otonom atau berdiri sendiri, melainkan secara derivatif tunduk pada asas kepastian anggaran (budgetary certainty principle).
Apabila terdapat pelaksanaan hingga penyelesaian suatu paket pengadaan barang/jasa yang dananya mendasarkan pada usulan alokasi dalam Perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD-P), padahal Peraturan Daerah (Perda) tentang APBD-P tersebut secara faktual belum disahkan dalam rapat paripurna Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan belum diundangkan, maka secara penal dan administratif telah terjadi perbuatan melawan hukum yang sangat fundamental. Perda APBD-P bukan sekadar dokumen administratif atau formalitas prosedural, melainkan merupakan konstitusi anggaran di tingkat daerah yang memberikan landasan legitimasi publik, otoritas yuridis, serta batas plafon tertinggi bagi Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) maupun Pengguna Anggaran (PA) untuk mentransaksikan keuangan negara/daerah. Menjalankan kegiatan pengadaan mendahului pengesahan Perda APBD-P adalah bentuk ultra vires, tindakan di luar batas wewenang yang secara hukum batal demi hukum (null and void).
Dari kacamata asas-asas umum pemerintahan yang baik (Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur), khususnya Asas Kecermatan (zorgvuldigheidsbeginsel) dan Asas Legalitas, pengikatan kontrak atas beban APBD-P yang belum sah merupakan manifestasi nyata dari penyalahgunaan wewenang (détournement de pouvoir) maupun tindakan melampaui wewenang (willekeur). PPK yang menandatangani kontrak pengadaan tanpa ketersediaan DPA (Dokumen Pelaksanaan Anggaran) yang sah mendasarkan kegiatannya pada norma hukum yang belum lahir. Dalam kaji tindak hukum perdata maupun tata usaha negara, perjanjian pengadaan yang lahir dari premis hukum yang cacat ini tidak memenuhi syarat objektif keabsahan perjanjian sebagaimana diatur dalam Pasal 1320 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, yakni mengenai “suatu sebab yang halal” (geoorloofde oorzaak), karena secara eksplisit menerabas kaidah hukum publik yang bersifat memaksa (dwingend recht).
Lebih jauh lagi, jika ditinjau dari dimensi Hukum Pidana Khusus, utamanya perihal Tindak Pidana Korupsi, tindakan mendahului pengesahan Perda APBD-P ini memenuhi elemen “melawan hukum” (onrechtmatige daad) dalam Pasal 603 KUHP atau “menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada padanya karena jabatan” dalam Pasal 604 KUHP. Pelanggaran terhadap norma formal perbendaharaan negara ini secara inheren menciptakan risiko potensi kerugian keuangan negara. Ketika pembayaran direalisasikan atas pengadaan yang ilegal ini, atau ketika pemerintah daerah secara melanggar hukum berutang kepada penyedia barang/jasa atas kegiatan yang belum dianggarkan secara sah, maka pengeluaran keuangan daerah tersebut dikategorikan sebagai pembayaran tanpa dasar hukum (unlawful payment).
Argumentasi yang kerap diajukan oleh para pelaku bahwa tindakan tersebut didasari oleh “kondisi mendesak” atau “itikad baik” untuk percepatan pembangunan sama sekali tidak dapat menghapuskan sifat melawan hukum material (materiele wederrechtelijkheid). Dalam hukum perbendaharaan, diskresi pejabat publik dibatasi secara ketat oleh regulasi teknis. Mekanisme pengeluaran mendahului penetapan APBD-P hanya dimungkinkan melalui instrumen hukum yang sah dan spesifik, seperti Peraturan Kepala Daerah tentang Keadaan Darurat atau Kebutuhan Mendesak yang mekanismenya pun diatur secara mutlak oleh undang-undang, bukan melalui tindakan sepihak yang memintas sidang paripurna DPRD. Memintas fungsi legislasi dan penganggaran DPRD (budgetary function) adalah pelanggaran terhadap prinsip checks and balances antara eksekutif dan legislatif di daerah.
Secara keseluruhan, pelaksanaan dan penyelesaian paket pengadaan sebelum Perda APBD-P disahkan bukan sekadar kelalaian administrasi minor (administrative malfeasance), melainkan bentuk pelanggaran berat terhadap tertib hukum keuangan negara. Konstruksi hukum tersebut memperlihatkan adanya perpaduan antara cacat wewenang, cacat prosedur, dan cacat substansi. Tindakan nekad mengikatkan negara dalam transaksi keuangan tanpa alas hukum Perda yang sah meruntuhkan sendi-sendi akuntabilitas publik, merusak tata kelola keuangan daerah, serta melahirkan konsekuensi pertanggungjawaban hukum yang berat, baik secara perdata, administratif, maupun tuntutan pidana bagi setiap pejabat yang terlibat di dalamnya. (*)
